徐忠:有效的金融监管体系探讨

来源: 清华金融评论   

长期以来,我国金融监管依然沿袭计划经济时代部门管理的思路,现代意义上的金融监管体系尚未真正建立,与现代金融体系发展趋势不适应性日益凸显。本文通过阐释监管者激励相容、监管政策激励相容的含义,探讨如何构建有效的金融监管体系。

我国现代意义上的金融监管体系并没有真正建立,与现代金融体系发展趋势不适应性日益凸显。一方面,监管政策体系不断完善,但监管政策没有得到不折不扣的执行落实。监管者监管与发展目标冲突、监管分工“铁路警察、各管一段”职责边界不清且权责不对等、监管者薪酬较低、问责机制缺失是重要原因。另一方面,部分监管政策违背了市场规律,导致市场主体激励混乱,服务实体经济与守住风险底线难以兼顾。

金融监管的激励相容应有两层含义。一是监管者激励相容,监管者应目标清晰、权责对等、建立有效内在激励与外部约束。第五次全国金融工作会议要求,“金融管理部门要努力培育恪尽职守、敢于监管、精于监管、严格问责的监管精神,形成有风险没有及时发现就是失职、发现风险没有及时提示和处置就是渎职的严肃监管氛围”。二是监管政策激励相容。监管政策应有效引导金融机构服务实体经济、守住风险底线,在金融创新和防控风险之间取得平衡。

监管者激励相容

一是目标清晰明确,处理好发展与监管的矛盾。我国近年来暴露的一些金融乱象和微观局部金融风险,身兼发展与监管两职的监管部门目标冲突是重要原因。正如国际货币基金组织(IMF)金融稳定评估指出,中国金融乱象与监管和发展不分有很大关系。这是习近平总书记在第五次全国金融工作会议上明确要求“分离发展和监管职能”的重要背景。诺贝尔经济学奖得主霍姆斯特姆(Holmstrom)及合作者米格罗姆(Milgrom)在对多任务委托代理的分析中指出,面临多个任务目标时,代理人有动力将所有的努力都投入业绩容易被观察的任务上,而减少或放弃在其他任务上的努力。在金融监管领域,监管与发展的二元目标的激励下,监管者会自然地倾向于成绩更容易观测的发展目标,而相对忽视质量不易观测的监管目标。

监管规制与监管执行分开是缓解多目标冲突的重要安排。迪瓦特旁(Dewatripont)和梯若尔(Tirole)等人的研究,将不完全契约理论引入金融监管,指出由于监管者容易受其他目标、政治压力、利益集团的影响,存在监管俘获,偏离金融监管的目标,因此其自由裁量权应与监管机构的独立性,即坚守监管目标的能力相匹配:对独立性较强、有能力坚守监管目标的监管者,可以被赋予更多的相机监管的权力;而对于独立性较弱,易受其他目标、政治压力、利益集团等影响的监管者,则应当降低监管者相机决策权,监管规则外生。这也是《巴塞尔协议》等国际监管规则的理论基础。

第十三届全国人民代表大会第一次会议审议通过的国务院机构改革方案,决定剥离银行业保险业监管者承担的拟定银行业、保险业重要法律法规草案和审慎监管基本制度的职责,有利于缓解发展与监管职能的目标冲突。此举分离了监管规制与执行,监管规则外生降低了监管执行部门的自由裁量权,避免监管俘获,使监管者专注于监管执行,从而防止监管者的目标偏离。

二是加强统筹协调,适应金融业综合经营发展趋势。在金融综合经营趋势明显的背景下,基于传统金融业态的分业监管体制体现出诸多不适应性,具体表现为“两跨界四套利”。一是金融机构跨界扩张。跨业投资政策标准不一、金融控股公司和实体企业办金融缺乏规范。二是金融业务跨界套利。分段监管体制下,功能监管和穿透式监管缺失,同类金融产品监管标准不一。三是金融基础设施割裂。各行业独立发展登记结算等金融市场基础设施和金融统计系统,数据标准不一、信息归集困难,杠杆率和总体金融风险底数不清。四是金融稳定职能割裂。央行不参与日常监管,金融稳定功能被简化成救助付款箱,存款保险难做实,跨界机构和跨界业务风险处置责任边界难厘清。五是金融消费者保护割裂。跨界金融业务消费者保护无力无效。六是有限的监管资源割裂。因此,习近平总书记关于《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》的说明中要求“近来频繁显露的局部风险特别是近期资本市场的剧烈波动说明,现行监管框架存在着不适应我国金融业发展的体制性矛盾……要坚持市场化改革方向,加快建立符合现代金融特点、统筹协调监管、有力有效的现代金融监管框架,坚守住不发生系统性风险的底线。”

正确认识金融业综合经营的挑战。综合经营是金融业发展的自发选择:经济全球化背景下,实体经济对多样化的融资渠道、个性化的风险管理工具、便利化的支付交易手段等日趋综合化多元化的金融服务需求,只有通过综合经营才能提满足;综合经营有效连接融合各金融市场、金融业态,最大化协同效应,是金融业提高自身竞争力的必然选择。同时,金融业综合经营优势的有效发挥,取决于金融机构风险管理能力、金融监管体系、金融模式是否与综合经营相适应。国际实践中,金融业综合经营的发展也是一个演进的过程。随着科技进步提升,金融机构风险管控能力和金融监管体系不断健全完善,金融业综合经营有效服务实体经济、提升金融业竞争力的作用才得以充分发挥。各国也在不断完善与本国实际相适应的综合经营模式。

第十三届全国人民代表大会第一次会议审议通过的国务院机构改革方案,决定将拟定银行业、保险业重要法律法规草案和审慎监管基本制度的职责划入中国人民银行,是加强统筹协调、使监管体系与综合经营相适应的重要举措。综合经营趋势明显的背景下,金融风险跨部门、跨领域、跨行业传染并放大的特点明显,系统性金融风险防范超出了单个领域监管部门的能力范围,以近年来快速发展的万能险为例,其资金链条可能横跨银、证、保多个行业,从单个监管部门的角度看,都监管合规、风险可控,但从全局看其风险隐患可能已威胁金融系统稳定。因此,由中央银行从维护金融系统全局稳定的角度,负责重大金融监管规则制定,包括制定跨市场交叉性金融产品的监管规则实现穿透式监管,统一同类产品监管标准和规则落实功能监管,进一步赋予人民银行必要的统筹协调手段,发挥其宏观审慎管理和系统性金融风险防范牵头抓总作用,从而有效防控系统性金融风险,有力维护金融稳定。

三是有效的薪酬和问责机制。合理的监管者薪酬水平是监管者有效履职的内在激励。监管的有效性相当大程度上既取决于监管者的主观能动性,又取决于监管者与监管对象专业水平的对比。在监管机构薪酬水平与市场差距过大的情况下,监管机构人才不断流失、监管专业性下降难以避免。问责机制是监管者有效履职的外部约束。金融监管者如果不完全承担监管失误导致危机和风险暴露的成本,就会出现监管激励不足,监管的努力程度低于最优水平。即使有明确的法律法规,监管者也可能有法不依。问责机制就是要基于监管失误对监管者施加惩戒,强化其监管激励。比如,2001年澳大利亚HIH保险集团倒闭,澳大利亚金融监管局(APRA)被认为严重的监管失误,并可能存在政治献金的利益输送,澳政府专门成立皇家调查委员会进行调查,多名监管人员受到问责并免职。

监管政策激励相容

近年来,我国部分监管政策不尊重市场规律,不科学、不合理的问题突出,导致市场主体激励混乱,政策效果南辕北辙。比如,以加强金融服务小微企业为目标,监管部门要求金融机构既要加大小微企业的信贷投放,又要不提高小微企业贷款利率,还要防控风险,不良资产不得上升。三大要求明显违反了风险—收益正相关的市场规律,无法同时满足。金融机构在这样的约束下,提供小微企业信贷的动力极低。相当一部分号称“低息”的小微企业信贷,只是借助政策支持的名义,以小微信贷为通道,资金实际流向了地方政府的融资平台和房地产市场。

要真正加强金融对小微等实体经济薄弱环节的支持,要正确认识政府的边界。政府的目标与政府实现目标的手段要分开,不能依靠行政指令、手段直接干预市场资源的配置,要通过各种政策手段建立金融机构服务小微的激励机制。比如,监管政策要尊重市场规律,允许风险溢价,提高对小微信贷风险的容忍度;国有金融机构的股东应完善相关考核机制,鼓励金融机构从事小微金融服务;财税政策要加大支持,对金融机构小微信贷风险加以补偿,实现鼓励金融支持实体经济与金融风险防控的有效平衡。

此外,金融监管也要与时俱进,随着金融科技的发展,各种基于科技创新的金融形式不断涌现,而金融监管却相对滞后。在坚持所有的金融业务均要持牌经营的同时,也要研究更好运用科技手段进行有效监管,包括运用监管沙箱。

来源: 清华金融评论

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