金融监管体制改革迫在眉睫 统一监管是顺应综合经营趋势的必然选择

作者: 丁丁金服   

金评媒(http://www.jpm.cn)编者按:日前,一行三会“”金融监管体制框架的可能变革引发了行业的关注。眼下,新经济时代已经来临,回顾历史,每一场变革都是适应时代形势的需要。而央行、银监会、保监会也不例外。

中国人民银行成立

1948年,中国人民银行在华北银行、北海银行、西北农民银行的基础上合并而成。

1986年,《中华人民共和国银行管理暂行条例》颁布,明确了人民银行作为中央银行和金融监管当局的职责。

自此,作为中国的中央银行,人民银行开始行使中央银行职能,执行中央银行业务,同时也负责监管包括银行、证券、保险、信托在内的整个中国金融业。此时,中国金融业处于混业监管中。

中国证券市场正式起步

1987年,央行批准成立了第一家证券公司,即深圳特区证券公司;1988年,首家股份制证券公司成立,即上海万国证券公司。此后,伴随着各类股份公司、证券公司的相继出现,央行开始酝酿成立证券交易所。1990年、1991年,上海证券交易所与深圳证券交易所相继成立。中国证券市场也正式起步。

1992年,国务院证券委员会成立,证监会也同时成立,开始对证券市场进行监管。

1995年,对证券公司的监管责任从央行转交到证监会。

1949年,中央政府在接管各地官僚资本保险公司的基础上,成立中国人民保险公司,经营各类保险业务。1980年,停办了20年的保险业恢复,同时央行也展开了对保险业的监管。

1997年11月,中央金融工作会议确定“加强金融监管,整顿金融秩序,防范金融风险”,成立保险业专职监管机构的事项也提上日程。一年之后的1998年11月,中国保监会成立,保险业的监管职责也转到新成立保监会手中。

银监会诞生

成立最晚的银监会诞生于2003年4月,并正式履行职责。中国银行业监督管理委员会,根据授权统一监督管理银行、金融资产管理公司、信托投资公司以及其它存款类金融机构,维护银行业的合法、稳健运行。

据了解,中国加入WTO之后,央行在2001年9月按照“管监分离”原则,重新划分了监管司局的监管职能,但是仍难适应入世后银行业监管的需要。

因此,进行银行业监管体制改革便成为银行业改革的题中之意。在经过探讨研究后,成立银监会以分开银行监管与货币政策的方案被采纳。这一举措被认为有利于提高监管的专业化水平和权威性,有利于实行适应现代金融监管形势的激励机制。

事实上,银监会的成立与职责明确的过程,同时也就是人民银行职责专业化的过程。两者正是在这一期间进行了职责分工的明确与细化。依照法律、行政法规制定并发布对银行业金融机构及其业务活动监督管理的规章、规则。

而分业监管的产生背景就是不断有新的金融市场、金融业务的发展。“证监会的建立就是因为有了股票市场,需要有专业的监管。保险业发展起来之后,因其特殊性,也需要单独监管。考虑到监管银行跟中央银行之间的关系非常密切,中央银行的货币政策都是通过商业银行来落地,所以最后才区分开银监会和人民银行各自的职责,最终形成了分业监管的格局。”业内人士称。

然而,随着近年来金融业混业经营的不断深化,不同金融机构业务关联性增强,新金融业态层出不穷,金融风险跨行业、跨市场的传染性也在不断增强。分业监管体制如何实现协调配合,制定统一监管规则,达到监管全覆盖,既不留有空白地带,也不存在重叠,就越加成为当前面临的重大课题。

为此,为推动监管协调和更好地监控跨市场风险传染,监管部门间的协调机制曾尝试推进,但进展有限。

直到2017年7月,全国金融工作会议最终明确,成立国务院金融稳定发展委员会(下称“金稳委”),作为国务院统筹协调金融稳定和改革发展重大问题的议事协调机构。至此,新的金融政策与监管框架——“一委一行三会”正式确立。

也因此,有人称,在机构定位还是在职责定位上,金稳委高于一行三会,发挥着统筹协调金融改革发展与监管的金融业“大总管”作用。而“一行三会”也从分业监管逐步进入协调监管阶段,我国金融监管进入了一个新时代。

随后,《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见》(征求意见稿)对外发布,成为金稳委首次就具体业务进行监管方面协调的成果。

分析人士认为,目前,金融市场的发展趋势是跨业、跨市场,金融业务不断相互融合,有时候难以分辨。为了更好地应对这个趋势,未来,我国金融监管体制应该向综合的功能监管方向发展,达到及时预警和化解潜在的金融风险的目的。所谓功能监管,就是把所有目前的银行、证券、保险、信托以及其他的机构按照其金融功能,统一地进行监管职能的划分。

当前,从我国情况看,无论是党的十八届五中全会提出的“三个统筹”理念,还是第五次全国金融工作会议关于设立国务院金融稳定发展委员会的决定,以及十九大提出的健全货币政策和宏观审慎管理的双支柱调控框架,都集中体现了监管改革的方向是加强央行统筹、完善体制、补齐短板、堵塞漏洞,而非回归分业老路。

今年,央行研究局局长徐忠在解读金融监管体制改革新方案时表示,下一步,在国务院金融稳定发展委员会框架下,探索更好地实现央行的“三个统筹”、以及央行在负责宏观审慎的基础上有效统筹审慎监管与行为监管的综合监管改革方案,补齐监管短板,打赢守住不发生系统性金融风险底线的攻坚战。

以下为央行研究局局长徐忠对《国务院机构改革方案》金融监管体制改革的解读摘录:

如何看待金融领域非法集资乱象的问题

有观点认为,当前非法集资乱象丛生的源头来自于部分互联网金融机构道德沦丧,主张以“属地监管、属地处置”方式对其进行牌照式管理。这种观点本质上仍在走封闭僵化老路,与党的十九大提出的“辩证思维、底线思维”格格不入。

一方面,从辩证思维来看,分业监管体制容易造成体制内金融压抑,进而引发体制外更为扭曲的混业经营的爆发性增长。

国际实践证明,分业监管体制地盘意识浓厚,“铁路警察,各管一段”带来的后果不仅是监管割据,更有可能是以邻为壑,人为制造监管漏洞,将金融风险引向其他部门,但整体金融风险非但没有得到控制,甚至有所恶化。

在我国,由于政治、法律、社会等方面的因素,分业监管部门更趋于保守,往往因过于强调管辖领地内的风险底线,限制甚至扼杀正常金融创新活动,将社会融资需求逼到体制外,无视乃至放任体制外混业经营爆发式增长。表面上,很多非正规金融风险在体制内管住了,但实际上金融风险在体制外快速滋生且不受监管。更为糟糕的是,一旦爆发风险,分业监管部门又以管辖半径为由,相互推诿唯恐避之不及。

近年来,“e租宝”等互联网金融风险案件集中爆发,就是分业监管体制带来的典型体制外乱象。这些原本可能满足普惠金融诉求的互联网金融创新,因“谁的孩子谁抱走”压抑式监管理念,始终无法融入整个金融体系良性运转。在违规收益与成本极度不匹配的诱惑下,不惜铤而走险,异化为庞氏骗局。

这种由于监管漏洞造成的激励与约束的极度不对称,与其说是道德风险,不如说是监管体制扭曲带来的畸形激励和纵容。分业监管体制所带来的金融抑制,直接危及金融体系的新陈代谢过程,不但阻碍了金融创新,而且放大了道德风险。

互联网时代没有属地的意义,很难对其进行属地管理,非法集资并非地域风险,而是系统性金融风险,甚至是社会风险。互联网金融的本质依然是金融,既具有传统金融行业的风险,又因借助互联网等信息化技术,使得跨行业跨地域活动变得更加便利,同时也使得风险变得更具隐蔽性、传染性、广泛性和突发性。一些从业机构注册地与业务经营地往往不一致,资金端和资产端来源地也不一致,对“属地监管、属地处置”形成挑战。

再加上这些非法集资活动往往披着普惠金融“外衣”,受害对象通常是不具有金融专业知识和识别能力的社会公众,社会影响更为恶劣。而在“属地监管、属地处置”割裂式、碎片化监管模式下,各地方政府管理部门和监管部门受限于自身管辖半径,监管力量和资源不足,监管政策和工具缺乏前瞻性,事前对互联网金融资质准入把关不严,事中对风险事件的发生后知后觉,事后对风险处置缺少协调合作甚至相互推诿,成为前期非法集资乱象的深层次体制根源。

此外,互联网金融很难区分审慎监管与行为监管,对于守住系统性金融风险底线提出了新的挑战。一些互联网金融机构设立之初是小贷公司,而针对小贷公司主要实施行为监管。但问题是近年来,一些小贷公司借助互联网技术变相吸收公众存款,业务范围迅速覆盖到全国,一旦爆发风险,很可能是系统性的。从这个意义来看,有效应对互联网金融非法集资问题,亟需一个机构能够全面负责统筹行为监管和审慎监管。

可见,当前,金融监管体制改革的紧迫性。

银行与保险统一监管是顺应综合经营趋势的必然选择

我国金融业综合经营已成趋势,银行与保险深度合作、融合发展的特征明显。一是银行与保险产品功能交叉趋同,寿险产品除了传统的保障功能外,发展出与银行存款类似的储蓄功能,成为“储蓄寿险”。二是银保合作不断深化,我国银行已成为保险销售的重要渠道,近年来业务发展迅猛,促进人身保险业保费规模、资产规模的快速增长。在此背景下,统一银行与保险监管是坚持金融业综合经营方向、顺应综合经营趋势、落实功能监管并加强综合监管的必然要求。

银行与保险统一监管有利于集中整合监管资源、发挥专业化优势。银行与保险在监管理念、规则、工具等方面具有相似性,对监管资源和监管专业能力也有相近的要求。例如,保险业“中国第二代偿付能力监管制度体系”(“偿二代”)以风险为导向,制定不同风险业务的资本金要求,就类似于银行监管中对银行资本充足率的监管要求,因而“偿二代”又被视为保险业的“巴塞尔协议III”。在我国金融监管资源和专业人才“供不应求”的背景下,尤其是地方层面保险监管人才匮乏,统一监管有利于发挥协同效应,集中整合监管资源,充分发挥监管专业人才的专业能力,提高监管的质量和效率。

(文章来自丁丁金服)

(编辑:郑惠敏)

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